中国强力推进基层依法行政 “红头文件”两年一清

近日，四川广安开展“迎奥运保食品安全”专项执法行动。图为工商执法人员在商场检查饮料食品质量安全。 　　邱海鹰摄

从6月1日至8月1日，青岛工商部门开展“限塑令”执法检查。图为近日工商执法人员正在测量塑料袋。 　　新华社记者 李紫恒摄

　　333个市级、2859个县级政府，成为中国推进依法行政的重点。

　　6月18日，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）对外全文公布，立刻引起社会广泛关注，认为这一举动展现了中央政府推进依法行政的强劲力度。

　　数据显示，行政复议案件的被申请人，85.77%是县、乡两级政府和市、县级政府部门。有关专家分析，国务院把依法行政的目光投向市县基层，找准了“突破口”。实实在在的刚性制度，更为精细的程序设计，让依法行政从“软任务”变为“硬工作”。

　　

　　基层大“摸底”

　　县级政府15%未设法制机构；建立行政人员依法行政考核制度的市县仅七成

　　

　　早在2007年，国务院法制办对基层政府依法行政现状进行了首次全面“摸底”书面调查，并辅以两项调查――对东中西部地区的抽样实地调研和面向社会的网上问卷调查。

　　由国务院法制办研究中心具体承担的这项摸底调查，成为《决定》起草的基础性资料。

　　调研显示，站在政府工作第一线，市县依法行政工作存在四项薄弱环节：

　　观念障碍较突出。行政与法治“两张皮”，依法行政不同程度停留在书面上、口头上。调研发现，县级政府中，尚有15%未设法制机构；建立行政人员依法行政考核制度的市县仅七成。

　　决策机制待健全。决策中普遍未形成经常、规范、便捷、有效的民意沟通渠道，也未建立规范、严密的决策程序。以县级政府为例，建立决策合法性审查制度的为八成，建立公开听取公众意见制度的为七成，建立决策专家咨询论证制度的仅为六成。

　　“红头文件”需规范。一些市县仍习惯靠发文管理，导致“红头文件”满天飞。以2006年为例，我国市县政府制定发布的规范性文件约为5.6万多件，其中市级11901件，县级44395件，平均每个市33件，每个县16件。

　　执法质量要提高。2006年，市县政府及所属部门受理行政复议案件6.8万件，其中发现问题并予以撤销、变更或者确认违法的1万余件，占16%。

　　“依法行政重点在基层，难点在基层。”国务院法制办主任曹康泰认为，尽管市县政府依法行政已经取得了重大进展，但一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强、依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。

　　参与《决定》具体起草工作的国务院法制办研究中心主任李岳德介绍，起草工作从2006年12月开始，前后历时一年半；两次上国务院常务会议研究，并按会议要求做出适当调整。“相关要求越来越明确具体，相关制度举措越来越实。” 

　　

　　七条“硬杠杠”

　　从地方先行，到对3000多个基层政府的统一要求，凸显制度刚性

　　

　　一些地方先行证明行之有效的制度，引入《决定》，成为对3000多个基层政府的统一要求。

　　中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授认为，把权威要求化为刚性制度，并突出程序的价值，这是《决定》最大的亮点。

　　这些硬性要求，主要涉及七项：

　　――“红头文件”两年一清。

　　国务院法制办的调研显示，目前，有七成市县政府建立了规范性文件定期清理公布制度，但定期清理的时间不尽相同。

　　《决定》规定，市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作。对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。

　　有关专家表示，《决定》把定期清理“红头文件”的时间定为两年。如果严格执行，定会有效遏止“红头文件”满天飞的问题。

　　――重大决策“立体”监控。

　　《决定》规定了重大决策听证、合法性审查、集体决定、实施情况后评价、责任追究等制度。科学合理地遴选听证代表，并将名单向社会公布。听证举行１０日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依法对负有领导责任的公务员给予处分等。

　　现实中，“决策不作为”情况时有发生――依法应当做出决策却拖着不办。《决定》对此专门要求：“对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的”，要依法对直接责任人员给予处分。

　　――常务会议先学法律。

　　从2005年8月17日开始，河北石家庄市政府常务会议执行“会前学法”制度，每次半小时，从不间断，至今已学习了物权法、行政诉讼法、审计法等30多部法律法规。

　　据了解，上海徐汇区、河南洛阳市、山东日照市及福建部分市县，均已实行该制度。

　　《决定》规定，市县政府要建立健全政府常务会议学法制度。

　　有关专家指出，“会前学法”制度虽简单，但针对性很强，只要常年坚持不走形式，对于提高领导干部法律素质和依法行政能力有事半功倍的效用。

　　――无资格者禁止执法。

　　6月10日开始，北京市取消了交通协管员对违法停车的“贴条”权。这与《决定》的要求一致：严禁无行政执法资格的人员履行行政执法职责。对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。

　　有关专家指出，无资格者禁执法。《决定》这一要求，将从“源头”减少违法行政。

　　――领导任用重“法”背景。

　　《决定》规定，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位；加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。

　　在国务院法制办的实地调研中，湖南省江华瑶族自治县有一项特别的制度：新提拔的科级干部先当“法律人”，到政府法制办挂职锻炼半年。一些地方市县乡政府领导班子中，规定有1名具有法律工作经历或者法律教育背景的领导干部。

　　有关专家建议，在贯彻落实《决定》的过程中，这些好做法应当加以推广。

　　――案卷评查一年一次。

　　《决定》规定，市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政执法机关规范执法。

　　――依法行政每年报告。

　　《决定》规定，市县政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。省（区、市）人民政府每年要向国务院报告本地区依法行政的情况。

　　

　　关键在落实

　　加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度

　　

　　“市县两级政府，承担了最直接的民生职能。《决定》的出台，让依法行政要求从‘整体化’走向‘层级化’，标志着依法行政又向前迈进一步。”

　　长期研究依法行政的清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授认为，《决定》的出台令人鼓舞：突出了指导、监督、评价的功能，有利于提高市县政府对国家法律法规的执行力。作为最高国家行政机关提供给基层行政机关的依法行政“指南”，落实是关键。

　　一些专家表示，贯彻《决定》，要及时对一些要求和规定予以细化。比如重大决策。《决定》对重大决策规定了一系列的严密程序，但何为“重大决策”，却没有具体规定。

　　毛寿龙认为，我国行政区人口数量、经济发展水平等悬殊较大。很难对“重大决策”规定“一刀切”标准，应由各市县结合本地实际来确定。他建议规定一些原则。比如，从决策客体讲，各市县可结合当地情况，设置一个涉及资金数或受影响人数的尺度等；从决策主体讲，可以规定以主要负责人提议的，或多少位领导班子成员提议的；从决策程序讲，可设置前置程序，讨论是否启动重大决策程序。

　　推动市县政府依法行政，省级政府要切实担起领导责任。国务院法制办主任曹康泰说，根据《决定》要求，省级政府要为市县政府依法行政创造条件，排除障碍，解决困难。同时，加强对市县政府依法行政的工作指导和督促检查，建立依法行政考核制度，加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度。